PLAN C Pobuda za uresničevanja trajnega civilnega dialoga Osnutek predloga kratkoročnih administrativnih ukrepov za uresničevanje trajnega civilnega dialoga (besedilo ni za javno uporabo in ni lektorirano) Pričujoče besedilo sestoji iz treh delov. Sprva je na kratko pojasnjen namen osnutka oziroma njegovih predlogov, nato so zgoščeno predstavljeni osnovni mehanizmi civilnega dialoga, sledijo pa jim predlogi ukrepov. Namen osnutka je oblikovanje predloga kratkoročnih »administrativnih« ali »tehničnih« ukrepov, ki bi preko vzpostavitve nekaterih institucionaliziranih komunikacijskih in odločevalskih mehanizmov sistemsko odprli izvršne in zakonodajne organe oblasti za nevladne organizacije ter s tem le-tem zagotovili temeljne pogoje za doseganje enakovredne/partnerske pozicije pri oblikovanju, izvajanju in vrednotenju politik kot tudi pri oblikovanju pravnih aktov/predpisov. Pri tem se pričujoče besedilo v znatni meri opira na Osnutek sporazuma med nevladnimi organizacijami in Vlado RS, ki je bil pripravljen v letu 2004, a je ostal nerealiziran. Nič nenavadnega ni torej, da tudi ta osnutek temelji na podmeni, da predstavlja civilna družba konstitutivni pogoj tiste demokracije, ki jo pojmujemo kot odsotnost gospostva. Tam, kjer je mesto oblasti po definiciji prazno, je namreč uveljavljanje oblasti vselej predmet javnih razpravljanj, pogajanj in dogovorov. Državni dejavniki in ustanove so v demokraciji nenehno prisiljeni spoštovati, varovati in deliti oblast skupaj s civilnimi dejavniki in ustanovami, prav tako kakor so občani, ki živijo v državno varovanih ustanovah raznolike civilne družbe, dolžni priznavati družbene razlike in si moč deliti med seboj.. A pričujoča prizadevanja ne izhajajo samo iz prepričanja, da civilni dialog bistveno zmanjšuje demokratičnih deficit, ampak se naslanjajo tudi na (empirično verificirano) dejstvo, da civilni dialog pomembno izboljšuje kakovost javnih politik. Mehanizmi civilnega dialoga Mehanizmi civilnega dialoga so enaki splošnim mehanizmom odprte javne uprave: A) Informiranje Informiranje je enostransko razmerje, ki ga državni organi ustvarjajo s pošiljanjem oziroma posredovanjem informacij državljanom. Obsega zagotovitev pasivnega dostopa do informacij na prošnjo ali zahtevo državljanov oz. NVO (npr. na podlagi zakonodaje o prostem dostopu do informacij) ter aktivne ukrepe z namenom širjenja oziroma zagotavljanja informacij državljanom oz. NVO. V nasprotju s pasivno obliko državni organi v okviru aktivne oblike informiranja zagotavljajo informacije na lastno iniciativo, obema oblikama pa je skupno in bistveno, da informacije tečejo v eni smeri – od državnih organov k državljanom. Ločimo neposredne mehanizme, s katerimi državni organi informacije dostavljajo neposredno z lastnimi sredstvi oz. preko kanalov, ki jih neposredno nadzirajo, ter posredne, ki so neodvisni, saj pomenijo prenos informacij preko »tretjih strank« – medijev, oglaševalskih agencij in organizacij civilne družbe. Informiranje je osnova za izboljšanje odnosov med državnimi organi in državljani ter obenem predpogoj za izvajanje nadaljnjih aktivnosti posvetovanja in aktivnega sodelovanja. Državni organi morajo zagotoviti, da so informacije popolne, objektivne, zanesljive, ustrezne oz. relevantne, razumljive ter da jih je lahko najti. B) Posvetovanje Posvetovanje je dvostransko razmerje med državnimi organi in državljani, v okviru katerega državljani državnim organom zagotavljajo odziv oziroma povratne informacije. Posvetovanje poteka tako, da državni organ določi oz. opredeli zadevo za posvetovanje, postavi vprašanja ter vodi postopek, državljane pa povabi, da prispevajo svoja stališča in mnenja. Pri tem je za krepitev odnosa med državnimi organi in državljani nujno, da državni organ zagotovi, da ima posvetovanje jasne cilje in pravila, ki določajo meje njegovega izvajanja, ter opredeli svojo odgovornost za uporabo podatkov oziroma prizadevanj, ki jih vložijo državljani. C) Sodelovanje Za aktivno in izvirno prispevanje državljanov k oblikovanju politike je potrebno, da njihovo razmerje z državnimi organi temelji na načelu partnerstva. Zato lahko aktivno sodelovanje opredelimo kot razmerje, ki temelji na partnerstvu z državnimi organi in v okviru katerega se državljani aktivno angažirajo oziroma sodelujejo pri določanju postopka in vsebine oblikovanja politike. Pomembno je, da aktivno sodelovanje državljanom priznava enakovreden položaj pri oblikovanju dnevnega reda oziroma obravnavanih tem, predlaganju političnih opcij in oblikovanju političnega dialoga, tako da lahko neodvisno razpravljajo ter ustvarjajo politične opcije. Aktivna udeležba je najbolj napreden način krepitve odnosov med državnimi organi in državljani, s katerim prvi priznavajo in podpirajo avtonomno vlogo oz. sposobnost državljanov, da obravnavajo in predlagajo politične opcije. Pri tem je treba poudariti, da kljub vsemu končne odločitve še vedno sprejemajo državni organi oziroma vlada, zato je ta zanje tudi odgovorna. V praksi se lahko izkaže, da jasno razlikovanje in razmejitev med posvetovanjem in aktivnim sodelovanjem nista preprosta. Oba namreč zahtevata popoln in pravočasen dostop do ustreznih in uporabnikom prijaznih informacij o obravnavanih problemih ter uporabljenih postopkih. Praviloma pa časovni razpored, obliko in probleme, ki so predmet razprave pri posvetovanju, določi državni organ, medtem ko so pri aktivnem sodelovanju enake okoliščine same predmet razprave in skupne odločitve. Predlog kratkoročnih ukrepov za doseganje uresničevanja navedenih mehanizmov civilnega dialoga: 1. Vlada RS nemudoma ustanovi Svet za razvoj nevladnih organizacij. Med naloge Sveta spadajo: – analiza javnih politik, ki se nanašajo in/ali vplivajo na razvoj civilne družbe v RS – svetovanje/podajanje mnenj Vladi RS glede predpisov, ki vplivajo na razvoj civilne družbe v RS – svetovanje/podajanje mnenj Vladi RS glede ustreznih način vključevanja in sodelovanja organizacij civilne družbe pri oblikovanju politik, ki vplivajo na razvoj civilne družbe v RS. Svet ima 23 članov: 10 predstavnikov Vlade RS, 10 predstavnikov NVO ter 3 (civilno družbeni) strokovnjaki za področje civilne družbe in NVO. Svet ima predsednika, ki ga iz vrst NVO predstavnikov v Svetu izberejo člani Sveta. Predsednik in člani Sveta se imenujejo za 3 leta in so lahko ponovno imenovani. 2. Vlada RS nemudoma ustanovi Urad Vlade RS za nevladne organizacije, ki je neposredno odgovoren predsedniku vlade. Urad opravlja strokovne naloge iz delokroga Vlade RS v zvezi z ustvarjanjem pogojev za sodelovanje z nevladnim sektorjem, predvsem z nevladnimi organizacijami v RS. Pri opravljanju svojih nalog je Urad vezan na mnenje Sveta za razvoj NVO, ki ga lahko Svet poda na svojo pobudo. Naloge Urada so med drugim: – usmerja, podpira, informira, promovira, vrednoti, svetuje vladi, državnim organom in nevladnim organizacijam v zvezi z zadevami, ki se nanašajo na NVO – sodeluje pri pripravi, izvajanju in vrednotenju politik, predpisov in ukrepov, ki urejajo oz. vplivajo na delovanje NVO in skrbi za izvajanje načela vključevanja NVO – je odgovorna za zagotavljanje primernega pravnega in finančnega okolja za razvoj NVO – ustvarja bazo podatkov o programih nevladnih organizacij, registriranih v RS, o njihovem financiranju iz javnih sredstev ter pripravlja vzorce poročil in programov – spremlja izvajanje Strategije Vlade RS za sodelovanje z nevladnimi organizacijami s ciljem krepitve sodelovanja javnega in nevladnega sektorja ter zasebnega in nevladnega sektorja – sodeluje pri določanju in utrjevanju standardov ter meril vključevanja zainteresirane javnosti v postopke sprejemanja zakonov in drugih predpisov ter aktov državnih organov, s katerima se oblikujejo javne politike v RS – skrbi za izobraževanje zaposlenih v državni upravi ter lokalni samoupravi z namenom realizacije partnerskega sodelovanja z nevladnim sektorjem – koordinira delo ministrstev, uradov Vlade RS ter ostalih državnih organov in organov lokalne samouprave glede izvajanja in krepitve sodelovanja z nevladnim sektorjem v RS – nudi strokovno in tehnično podporo Svetu za razvoj civilne družbe – ustvarja bazo NVO, ki izvajajo postopek izbire predstavnika NVO v primerih omejevanja civilnega dialoga (npr. v primerih predstavniških in strokovnih teles, ki delujejo pri organih državne uprave) = akreditiranje postopka izbire predstavnika NVO – je pritožbeni organ zoper delovanje nevladnih organizacij ter rešuje spore v zvezi s tem – spremlja mednarodno pravno regulativo, ki omogoča razvoj civilne družbe v posameznih deželah, ter na podlagi primerjalnih analiz predlaga izboljšanje zakonskih okvirov v RS z namenom razvoja nevladnega sektorja itd. 3. Vlada RS sprejme Kodeks pozitivne prakse sodelovanja z zainteresirano javnostjo pri oblikovanju in izvajanju javnih politik, ki določi oziroma utrdi minimalne standarde in merila za sodelovanje zainteresirane javnosti v postopkih sprejemanja zakonov in drugih predpisov ter aktov državnih organov, s katerimi se oblikujejo javne politike v RS (Kodeks pripravi Urad za nevladne organizacije v sodelovanju z NVO). V kodeks vključeni minimalni standardi naj med drugim obsegajo: – javno objavo seznama zakonov in drugih predpisov, ki bodo pripravljeni in predloženi za sprejem v koledarskem letu (z navedbo pristojnega organa ter časovnega roka, v katerem naj bi bil posamični akt izdelan oziroma sprejet) – javno objavo naznanila o začetku priprave akta, – imenovanje strokovnih delovnih skupin za pripravo zakonov, v katere so vključeni predstavniki zainteresirane javnosti glede na strokovnost in druge relevantne kvalifikacije – plačilo predstavnikov zainteresirane javnosti v delovnih telesih, – javno objavo osnutka zakona/predpisa s strokovnimi podlagami za njegov sprejem na spletnih straneh pristojnega organa ter na osrednjem portalu vseh državnih organov za vključevanje javnosti (glej točko 3) – izvedbo spletnega in drugih oblik posvetovanja z neodvisnim moderiranjem, – minimalni rok za oddajo ter opredelitev načina dostave pripomb zainteresirane javnosti (rok ne sme biti krajši od 30 delovnih dni od objave predloga) – javno (spletno) objavo dostavljenih pripomb z obrazložitvijo neupoštevanih in oceno usklajenosti s predlogi in pripombami javnosti. Kodeks naj določi tudi, da državni organ v primerih, ko omejevanje civilnega dialoga ni urejeno s predpisi, postopek izbire predstavnika NVO naroči pri NVO, ki je Uradu (ali agenciji) za nevladne organizacije sporočila, da ima tak postopek vzpostavljen. 4. Urad za nevladne organizacije vzpostavi osrednji portal vseh državnih organov za vključevanje javnosti, s katerim se zagotavlja uresničevanje zgornjih standardov in s tem javnost ter preglednost postopkov priprave politik in predpisov. Portal mora vsebovati: – naznanila za vse akte – možnost prijave NVO kot zainteresirane javnosti za določena področja ali akte (sistem akreditacije – akreditirane NVO so nato deležne aktivnega informiranja s strani državnih organov) – osnutke vseh aktov, ki so v javni obravnavi, ter pripadajoča strokovna gradiva – obrazec za vlaganje pripomb na osnutke aktov + e-knjigo pripomb, ki omogoča njihovo javno preglednost – poročila o procesih vključevanja javnosti z odzivi posameznega državnega organa na podane pripombe. 5. Vlada RS zagotovi v okviru posameznega državnega organa imenovanje osebe, odgovorne za civilni dialog (oz. osebe, odgovorne za sodelovanje z organizacijami civilne družbe – gre za funkcionarja ali vsaj višjega uradnika), ter osebe, ki opravlja funkcijo koordinatorja civilnega dialoga na posameznem organu (lahko nižji uradnik) in operativno skrbi za koordinacijo aktivnega informiranja ter sodelovanja NVO pri tekočih procesih oblikovanja in izvajanja politik/predpisov. 6. Aktivno vključevanje predstavnikov NVO v delo državnega zbora: (redna) delovna telesa DZ RS izmed svojih članov imenujejo osebo, ki je odgovorna za civilni dialog oziroma za sodelovanje z organizacijami civilne družbe.
V koalicijsko naj se uvrsti člen (odstavek):
Vlada bo skrbela za razvoj nevladnih organizacij, in sicer:
– Z ureditvijo pravnega okvira,
– Z ureditvijo civilnega dialoga,
– Z zagotovitvijo stabilnih finančnih virov,
– Z vzpostavitvijo stimulativnega davčnega okolja,
– S spodbujanjem zaposlovanja v NVO.
Ukrepi, s katerimi bi vlada lahko dosegla navedene cilje, so navedeni v nadaljevanju in v priloženem Planu C.
Težave, s katerimi se spopadajo nevladne organizacije in predlogi za ukrepe[1]:
Področje |
Razlaga |
Ukrep |
Terminologija NVO |
Ni jasne in usklajene definicije NVO, kar povzroča težave predvsem pri dostopu do sredstev oz. posameznih pravic (določene oblike so neupravičene izvzete, največkrat zasebni zavodi) |
Sprejetje definicije NVO z jasnimi kriteriji, ki bi bilo oblikovani na podlagi široke razprave z NVO sektorjem
|
Javnokoristno delovanje |
Javnokoristno delovanje je zelo parcialno urejeno: za različne statusne oblike NVO različno in tudi znotraj posamezne statusne oblike različno, kar organizacije postavlja v neenak položaj; organizacije, ki pa ta status imajo, pa niso ustrezno prepoznane |
Sprejetje enotne zakonske ureditve javnokoristnega delovanja s podpornimi ukrepi za razvoj javnokoristnih NVO |
Ureditev civilnega dialoga |
Sodelovanje v procesu odločanja je še vedno odvisno od politične volje organa, ki predpis sprejema, ni nobenih priporočil ali minimalnih standardov, ki bi sodelovanje urejali vsaj na politični ravni. Sodelovanje vlade in NVO ni jasno urejeno, mehanizmi oz. kanali sodelovanja niso določeni. |
Za ukrepe glej Plan C.
|
Stabilni finančni viri za NVO |
Delovanje NVO je odvisno od projektov in sredstev, ki jih letno namenjajo ministrstva in drugi organi, s tem da se delež javnega financiranja zmanjšuje. |
Sistem 0,5% dohodnine naj se nadgradi s »sistemom razlike« ali s »sistemom podvojitve«; ta sredstva se razdelijo preko javnih razpisov za najmanj dve leti in to ne le v obliki subvencij, ampak tudi mikrokreditov, kreditov, endowmenta, itd. Programske usmeritve razpisov so sprejete na podlagi široke razprave z NVO sektorjem. |
Stimulativno davčno okolje |
Davčna olajšava pri davku od dohodkov pravnih oseb za donacije je nizka in nestimulativna. Mehanizem 0,5% od dohodnine postavlja organizacije v neenak položaj zaradi neurejenega statusa NVO v javnem interesu. Obe možnosti pa v veliki meri ostajata neizkoriščeni. |
Uvedba sistema 0,5% tudi pri davku od dohodkov pravnih oseb, promocija sistema 0,5% dohodnine, nerazdeljena sredstva iz teh mehanizmov se za NVO namenijo neposredno iz državnega proračuna (glej zgornji razdelek). |
Zaposlovanje |
Delež zaposlenih v NVO znaša 0,74% delovno aktivne populacije, kar je vsaj za 4-7% manj kot v drugih državah članicah EU. |
Sprejetje stimulativnih ukrepov za zaposlovanje v NVO sektorju: subvencije za zaposlovanje, ureditev statusa samostojnega neprofitnega delavca, ipd.
|
[1] Pri tem naj se upoštevajo analize položaja NVO, ki so v preteklosti že bile narejene.